Estradas sem controle

(11/2009)

Por Elmar Bones e Cleber Dioni Tentardini

Segue o impasse entre os governos estadual e federal sobre a responsabilidade pelos 1,7 mil quilômetros de rodovias pedagiadas no Estado. As rodovias estão sem fiscalização desde agosto, quando a governadora Yeda Crusius transferiu à União o controle de seis dos sete pólos concedidos, junto com uma dívida cobrada pelas empresas, e o ministro dos Transportes, Alfredo Nascimento, não aceitou a devolução.

A bancada do PT na Assembléia gaúcha entrou com representação no Ministério Público para forçar o governo estadual a assumir os pólos.

O impasse começou no ano passado a partir da recusa da União em aprovar a prorrogação, por mais 15 anos e sem licitação, dos contratos de concessões das estradas federais incluídas, mais de 900 km.

O deputado estadual Gilmar Sossela (PDT) solicitou no dia 11 deste mês à presidência da Assembleia Legislativa que encaminhe ofício ao Departamento Autônomo de Estradas de Rodagem (DAER) e à Agência Estadual de Regulação do Estado (Agergs) para saber se os dois órgãos estão cobrando a taxa de fiscalização e de regulação, respectivamente.

Para Sossela, estava claro que a União não aceitaria as estradas com dívida, “Além dos mais, a governadora devolveu no pacote estradas estaduais”, disse.

A Agência Estadual de Regulação do Estado (Agergs) divulgou novo estudo na metade de outubro onde aponta que a dívida do Estado com as concessionárias de pedágios chega a R$ 270 milhões, bem inferior aos valores calculados pela associação das concessionárias e pelo DAER, que chegaram a R$ 1,7 bilhão e R$ 650 milhões, respectivamente. Os supostos prejuízos com os contratos entre a ABCR e o Estado, ao longo de 11 anos, devem-se fatores como rotas de fuga, as paralisações e isenções, intervenções judiciais e investimentos realizados.

As cancelas de pedágio começaram a funcionar em 1998 em seis “pólos rodoviários”, num total de 1.800 quilômetros de estradas concedidas pelo Programa Estadual de Concessões Rodoviárias, aprovado pelo governador Antônio Britto no último ano de seu governo.

Embora representassem pouco mais de 20% da malha estadual, as rodovias pedagiadas envolviam 90 cidades onde vive metade da população gaúcha.

Denúncias, manifestações de rua, confrontos com a polícia e três dezenas de ações na Justiça marcam os dez anos de existência dos pedágios. Os deputados chegaram instalar uma CPI, mas foi uma estranha CPI. Para começar, a maioria dos indicados, inclusive o relator, não havia assinado o requerimento pedindo a investigação. Na hora das convocações, nomes de notório envolvimento com todo o histórico dos pedágios ficaram de fora.

O relator, deputado Berfran Rosado, do PPS, foi acusado em plenário de ter produzido dois relatórios: um que foi lido na reunião da Comissão e outro, com 50 páginas a mais, apresentado para votação. Em todo o caso, o relatório não deixou de ser contundente. Disse, por exemplo, que o DAER, que representa o governo nos contratos, tem “ineficaz atuação operacional e fiscalizatória”. Mesmo providências simples, como a pesagem dos caminhões para impedir que danifiquem as rodovias pelo excesso de peso, não são executadas. Faltam balanças e, onde há balança, faltam funcionários para operá-las. Recomendou a não prorrogação dos contratos.

Apesar da gravidade do que foi constatado, a CPI foi encerrada abruptamente, bem no momento em que começavam a aparecer fatos estarrecedores: a pressão sobre uma funcionária da Agergs para que ela mentisse aos deputados, as notas clonadas da empreiteira Concepa, sócia de uma concessionária de rodovia, autuada por sonegação de impostos.

Usuário paga a conta

Três governos dividem o contencioso dos pedágios. Antonio Britto (1995/98) apressou um processo que não foi bem discutido. Depois, não concedeu o reajuste previsto nos contratos, dando origem às ditas “anomalias contratuais” que ainda hoje permanecem.

Olívio Dutra tinha o compromisso de campanha de rever a situação. Não poderia anular as concessões porque havia uma lei e o governo tinha minoria na Assembléia. Dutra, então, optou por alterar unilateralmente os contratos, reduzindo a tarifa básica para automóveis (de R$ 1,50 para R$ 1,20) e caminhões (R$ 2, 50 para R$ 2,00). Um ano depois, derrotado na Justiça, o governador voltou atrás, negociando com as concessionárias um aditivo (A1), corrigindo as tarifas, reduzindo as metas de investimento. Em compensação, as concessionárias assumiam os serviços de guincho, ambulâncias e outros, que nos contratos originais eram atribuição do governo. Para amenizar o impacto do aumento na tarifa, instituiu a cobrança bi-direcional (nos dois sentidos). Acordaram as partes que o aditivo teria validade de dois anos. Ao final, teria que ser revisto, mediante um diagnóstico que o governo do Estado faria, para “restabelecer o equilíbrio dos contratos”.

Com os pedágios nas manchetes, a Assembleia Legislativa, para não ficar atrás, já que era ano de eleição, em abril de 2000, aprovou uma lei dando isenção aos veículos escolares e a moradores de municípios cortados por pedágios. Em julho recuou e revogou, sem esperar a sentença do Tribunal de Justiça. Hoje as concessionárias tem nas “perdas a recuperar” os 84 dias em que vigorou a lei ilegal.

Veio 2004, o novo governo, de Germano Rigotto, não apresentou o esperado diagnóstico e resolveu o impasse prorrogando o prazo para a revisão. Foi assinado um Termo de Ratificação e, depois, um Termo de Re-ratificação, que hoje está em aberto, pois sua validade era até 2006. Beneficiadas com reajustes acima da inflação, as empresas aceitaram a situação e os usuários passaram a pagar uma tarifa 36% (automóveis) acima do previsto no contrato original. Na CPI, o presidente da Agência Reguladora (Agergs), Alcides Saldanha, ex-ministro dos Transportes, disse que cláusulas não foram cumpridas “nem pelo governo, nem pelas concessionárias”.

Advogado e economista, Paulo Oiama de Macedo Silva acompanha o processo de concessões de rodovias no Rio Grande do Sul desde os primeiros estudos, quando ainda era gerente financeiro da Sultepa. Foi assessor jurídico da Associação Gaúcha das Concessionárias de Rodovias (AGCR) até novembro de 2007, quando assumiu a presidência. É também diretor regional da associação brasileira de concessionárias.

Ele critica a posição das pessoas que afirmam não serem contrárias aos pedágios, mas contra o modelo. “Eu pergunto qual o modelo que deveria ser? Não sabem o que dizer. Alguém me respondeu: não sou técnico...Então, porque acha que é o modelo? Temos aqui o chamado modelo de pólos rodoviários. Implica numa rodovia troncal com grande movimento, à qual se agregam outras rodovias de menor tráfego de modo que no conjunto dê viabilidade ao sistema. Senão, poderiam ser pedagiadas apenas as rodovias com alto tráfego, ou seja, apenas as rodovias federais. Então, tem muita desinformação.”

Quanto ao pedágio comunitário, Silva diz que não é concessão. “A tarifa básica é a mesma, mas os reajustes são tratados politicamente. Não tem prazo para obras, sem cronogramas, tem que receber primeiro, nós investimos primeiro. Resultado: em 14 anos, não conseguiu duplicar 40 quilômetros, não tem arrecadação. O custo da arrecadação é de 22%, o nosso é 12%, pagamos 20% de impostos, eles não.”, argumenta.

O advogado e economista diz que o “desequilíbrio dos contratos” vem desde 2000. “Naquele ano foi feito um Termo Aditivo, prevendo uma verificação quatro anos depois. Nada foi feito até agoira”, reclama.

Ele calcula que as tarifas cobradas hoje compensam o período em que as pessoas não pagaram reajuste previsto mas não concedido. “As tarifas básicas foram estabelecidas em 1996, a cobrança nas praças começou em junho 1998, dois reajustes anuais previstos não foram concedidos. Além disso, em abril de 1999, o governo Olívio ainda reduziu 24% as tarifas. Agora, está compensando o que não pagaram”, completa.

“É o caso mais negro do Estado”

Para o ex-ministro dos Transportes no governo João Figueiredo, Cloraldino Severo, 70 anos, engenheiro e funcionário de carreira do extinto Departamento Nacional de Estradas e Rodagem, o processo de concessão das rodovias estaduais é o caso mais negro do RS.

Severo tem sido o mais veemente crítico do Programa de Concessão de Rodovias no Estado. Ele não acredita em desequilíbrio. Desafia que lhe apresentem uma planilha com os custos que compõem as tarifas. Disse na CPI que o DAER é um “órgão fechadíssimo e arrogante, onde existe a turminha perigosa”.

No Rio Grande do Sul, já em 1994, a idéia de pedágio nas estradas estaduais atraia o empresário José Portella Nunes, presidente da Sultepa, a maior empreiteira do Estado. “Nessa época ele me convidou para fazer um plano. Eu disse: não entro nessa”, explica Cloraldino. O plano acabou sendo feito, segundo ele, pela Burscheid Engenharia e encampado pelo DAER e esse é “o vício de origem” que ele vê no programa de concessão: “Foi pensado pela lógica das empresas, olhando o interesse delas e desconsiderando o interesse público. Criou um modelo lesivo ao interesse público”.

Trinta ações na Justiça

A polêmica em torno dos pedágios já rendeu mais de 30 ações na Justiça, das quais 19 ainda estão tramitando e não vai parar por aí. Há ações engatilhadas de ambos os lados. Com suporte jurídico de nomes consagrados, como Xavier de Albuquerque, ministro aposentado e ex-presidente do STF, e Paulo Brossard de Souza Pinto, também ex-ministro, a Associação das Concessionárias tem ganho quase todas as demandas. Um exemplo da astúcia é o estudo da Contadoria e Auditoria Geral do Estado, que deu base à redução das tarifas no governo Olívio.

O estudo constata que os serviços prestados por subsidiárias das concessionárias estavam superfaturados. Os advogados das concessionárias alegaram que a Cage não era o órgão competente para tratar de pedágios. E ganhou a ação sem que se discutisse se os serviços estavam ou não superfaturados, como constatara a pesquisa.

Clima de CPI continua

A ex-diretora de Qualidade da Agência Reguladora do Rio Grande do Sul (Agergs), Denise Zaions, poderá ser demitida “a bem do serviço público” porque apresentou à CPI a gravação de duas conversas em que era induzida a mentir ou omitir informações em seu depoimento aos deputados. O processo contra Denise andou rápido. Em outubro ela apresentou as fitas, em novembro a governadora Yeda Crusius assinou sua exoneração do cargo de Diretora de Qualidade da Agergs, que ocupava desde 2004. Como o ato foi retroativo a agosto, data em que ela depôs na CPI, a funcionária teve que devolver a função gratificada que recebeu em setembro e outubro.

Em seu depoimento à CPI, Denise Zaions definiu de “exótico” o modo como são determinadas as tarifas nos pedágios. Em entrevista, ela disse: “É um engodo essa tarifa. Não se baseia nos custos. Técnicamente é irregular. O DAER pegou a tarifa dos pólos comunitários, jogou um reajuste em cima. O preço que os usuários estão pagando é arbitrário, aleatório. O usuário está pagando uma tarifa que não condiz com os investimentos”.

Segundo Denise, seus chefes da Agergs não queriam que ela mencionasse o que ocorreu em 2002 na elaboração do Termo de Referência, que estabelece os critérios adotados pela Agência para fiscalizar os pedágios. Ela diz que, por influência das concessionárias, foram suprimidos do Termo de Referência dois itens importantes para a definição das tarifas: os preços de mercado na composição dos custos e o controle do VBM (o volume de tráfego). Segundo Denise, a Agergs continua agindo em favor das concessionárias e cita como exemplo a divulgação dos indicadores de qualidade, no final de janeiro de 2008, mostrando que as metas de qualidade foram descumpridas.

“Nenhum dos pólos alcançou 100% da meta. No pólo metropolitano 40% da malha foi rejeitada, no polo de Caxias 30% não tinha qualidade mínima, no entanto usuário está pagando por 100%, isso é apropriação indébita”, diz Denise. Segundo ela, “a Agergs já tinha essas informações, pois os dados do levantamento de qualidade chegaram em julho”. A agência, porém, “esperou para divulgá-los, discretamente, depois de ter concedido o reajuste de 4,5% em dezembro”.

O caso de Denise tem mantido na Assembléia Legislativa o clima de CPI. No final de dezembro, a Comissão de Serviços Públicos convocou uma audiência pública para ouvir o presidente da Agergs, o ex-ministro e ex-senador Alcides Saldanha. Meia hora antes da sessão, chegou um atestado assinado pelo cardiologista Renato Pinto Beck, alegando que Saldanha, de 66 anos, com “problemas de bronquite crônica e hipertensão não pode se submeter a situações de intenso stress”. Em ofício anexo, Saldanha confirmou o processo para demissão da economista. Disse que uma sindicância interna foi feita e “as conclusões do relatório propugnam inquérito de demissão”. O inquérito administrativo para demissão da funcionária por “sabotagem ao serviço público, insubordinação, indisciplina grave” está em andamento.

Governo investiu
pesado nas rodovias

O governo gaúcho investiu 15,9 bilhões em transportes nos últimos 30 anos. Cerca de dois terços desse volume foram para a construção e recuperação de rodovias. Os números estão num estudo do economista Julio Francisco Brunet, sobre “As políticas de investimentos no RS”. O estudo analisa os investimentos de oito governos (de Euclides Triches a Olívio Dutra) que se sucederam de 1971 a 2002. Em todo esse período a rubrica Transportes foi a que recebeu o maior volume de investimentos.

No governo Antonio Britto, às vésperas das concessões, foram investidos R$ 2,43 bilhões, mais do que o dobro do seu sucessor, Olívio Dutra.

Apesar disso, o representante do DAER disse na CPI que no período de 1996/1998 não foram realizados serviços de manutenção devido à “profunda escassez de recursos”. Nesse período, conforme dados da Secretaria da Fazenda, os recursos destinados ao DAER chegam a quase R$ 1 bilhão.

Investimentos em Transportes no RS

Governo Período Investimento (em milhões) % do total de investimentos
Euclides Triches (1971/74) 1.475,6 26,33%
Sinval Guazzelli (1975/78) 1.916,0 28,36%
Amaral de Souza (1979/82) 1.851,6 27,18%
Jair Soares (1983/86) 2.681,7 48, 09%
Pedro Simon (1987/90) 2.893,9 38,09%
Alceu Collares (1991/94) 1.572,5 32,40%
Antonio Britto (1995/98) 2.431,3 33,21%
Olívio Dutra (1999/02) 1.109,0 30,33%
TOTAL 15.931,6 100,00%

Investimentos empenhados pelo DAER (em Reais)

1995 127.668.274,00
1996 217.207.722,00
1997 278.545.203,00
1998 486.364.266,00
TOTAL 1.109.785.465,00
Fonte: Sistema PFO-SEFA